Organisations internationales

Le 17 novembre 2006, le juge français J.-L. Bruguière recommanda, par ordonnance, des poursuites contre le président Rwandais Paul Kagamé devant le Tribunal pénal international d’Arusha (TPIR). Il le soupçonnait d’avoir participé à l’attentat du 6 avril 1994 contre l’avion de l’ancien président J. Habyarimana, qui entraîna la mort de ce dernier et fut l’événement déclencheur du génocide qui fit 800 000 morts en trois mois.

Cette ordonnance déclencha de nombreux débats relatifs à la compétence universelle au sein de l’Union africaine. Dans plusieurs décisions adoptées par la suite par la Conférence de l’Union africaine, celle-ci déplora l’ « utilisation abusive du principe de compétence universelle par des juges de certains Etats non africains contre des dirigeants africains, en particulier du Rwanda ».  Lors de l’adoption de ces décisions, la Conférence de l’Union africaine demanda en outre de convoquer une réunion entre l’Union africaine et l’Union européenne afin de trouver « une solution durable à ce problème et de s’assurer que les mandats contre les dirigeants soient retirés ».

L’exécution du mandat d’arrêt, résultant de l’ordonnance du 17 novembre 2006 du juge Bruguière, contre Mme Rose Kabuye, Chef du protocole du président de la république du Rwanda, le 9 novembre 2008, en Allemagne, a renforcé la tension entre l’Union africaine et l’Union européenne.

Afin d’apaiser ces tensions, le problème de la compétence universelle fut examiné lors de plusieurs réunions ministérielles entre l’Union africaine et l’Union européenne et un groupe d’experts fut chargé de remettre un rapport clarifiant les compréhensions des deux parties du principe de compétence universelle.

Malgré le rapport du groupe d’experts rendu le 15 avril 2009, la Conférence de l’Union africaine a réitéré sa demande d’assurer le suivi de la question de compétence universelle au sein du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale des Nations Unies.

On examinera dans les ligne qui suivent, les développements relatifs à la compétence universelle au sein de ces trois institutions.

I. Les développements au sein de l’Union africaine

Suite à l’ouverture de plusieurs enquêtes à l’encontre de dirigeants africains par des juges de certains Etats non africains, notamment contre le président Rwandais Paul Kagamé, la Conférence et le Conseil exécutif de l’Union africaine se sont penchés sur la question de la compétence universelle. Notons que la lutte contre l’impunité est un des principes fondateurs de l’Union africaine. A cet égard, l’article 4 (h) de l’Acte constitutif de l’UA, adopté à Lomé le 11 juillet 2000, prévoit : « Le droit de l’Union d’intervenir dans un Etat membre sur décision de la Conférence, dans certaines circonstances graves, à savoir : les crimes de guerre, le génocide et les crimes contre l’humanité ». Cette disposition semble créer un titre universel permettant d’agir en cas de perpétration de crimes internationaux graves.

Lors de la onzième session ordinaire de la conférence de l’Union africaine, qui s’est tenue du 30 juin au 1er juillet 2008 à Sharm El-Sheikh, l’UA a adopté la décision sur le rapport relatif à l’utilisation abusive du principe de compétence universelle. Dans cette décision, l’UA a reconnu « que la compétence universelle est un principe du droit international, dont le but est de s’assurer que les individus qui commettent des crimes graves tels que les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité, ne le fassent pas dans l’impunité et qu’ils soient traduits devant la justice ».  Elle a ensuite décidé que l’utilisation abusive de ce principe est une « violation flagrante de la souveraineté et de l’intégrité territoriale » des Etats, produisant  « un impact négatif sur le développement économique, politique et social des Etats ». La Conférence de l’UA a en outre demandé au Président de l’UA de soumettre la question aux Nations Unies. Elle a également sollicité de « tous les Etats membres des Nations Unies (…) d’imposer un moratoire à l’exécution [des] mandats [d’arrêt délivrés sur la base d’une compétence universelle] jusqu’à ce que toutes les questions (…) aient été minutieusement discutées (…) » et a affirmé que « ces mandats ne doivent pas être exécutés dans les Etats membres de l’Union africaine ». De plus, l’Union africaine a  prôné la création d’ « un organisme de réglementation international ayant compétence pour examiner et/ou traiter des plaintes ou des appels consécutifs à l’utilisation abusive du principe de compétence universelle par différents Etats ».

Dans le cadre du partenariat entre l’Afrique et l’Union européenne, défini en décembre 2007 à Lisbonne, des rencontres ministérielles ont eu lieu, le 16 septembre 2008, à Bruxelles (dixième réunion) et, les 20 et 21 novembre 2008, à Addis-Abeba (onzième réunion). Au cours de ces réunions, la question de la compétence universelle a été abordée. Les ministres ont souligné la nécessité de combattre l’impunité dans le cadre du droit international afin d’assurer que les personnes ayant commis des infractions graves, comme les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité, soient amenées devant un juge. Les ministres africains ont, par ailleurs, souligné qu’il existait des applications abusives du principe de compétence universelle qui mettaient en danger le droit international. Les deux parties (UA et UE) ont reconnu que le problème de la compétence universelle pourrait avoir des conséquences négatives sur les relations entre leurs Etats membres. Finalement, les ministres « sont convenus de poursuivre les discussions sur la question [ultérieurement] et de mettre en place un groupe d’experts techniques ad hoc pour clarifier les compréhensions des deux parties du principe de compétence universelle, et en faire rapport à la prochaine réunion ministérielle » (Communiqué de la 11e réunion ministérielle entre l’Union africaine et l’Union européenne tenue à Addis-Ababa le 20 et 21 novembre 2008 (en anglais)).

Lors de la douzième session ordinaire de la conférence de l’Union africaine, qui s’est tenue, du 1er au 3 février 2009, à Addis-Abeba, l’UA a adopté la décision sur la mise en œuvre de la décision relative à l’utilisation abusive du principe de compétence universelle adoptée, en juillet 2008, à Sharm El-Sheikh. Elle a déploré, lors de cette session, que malgré la demande faite par la Conférence lors de la session précédente, le mandat d’arrêt du juge français Bruguière contre Madame Rose Kabuye, Chef du Protocole du président de la République du Rwanda, qui avait créé d’importantes tensions entre l’Union africaine et l’Union européenne, ait été exécuté par l’Allemagne, le 9 novembre 2008. La Conférence a donc réitéré « son appel à tous les Etats membres des Nations Unies [de suspendre l’exécution des mandats émis] ».

Le 28 avril 2009, la douzième réunion ministérielle entre l’Union africaine et l’Union européenne s’est tenue à Luxembourg. Les ministres ont pris note lors de cette réunion du rapport du groupe d’experts techniques ad hoc, chargé de clarifier les compréhensions respectives des Etats en ce qui concerne le principe de compétence universelle.

Dans ce rapport, rendu le 16 avril 2009, le groupe d’experts techniques affirme que les Etats membres de l’Union européenne « paraissent considérer que l’exercice de la compétence universelle constitue une mesure importante, à laquelle il est fait recours en dernier ressort, qui est nécessaire pour que les auteurs de crimes graves de portée internationale ne demeurent pas impunis lorsque l’Etat dans lequel le crime est présumé avoir été commis et l’Etat – ou les Etats – dont le suspect ou les victimes possèdent la nationalité n’ont manifestement pas la volonté ou la capacité d’exercer des poursuites ».

Les experts indépendants rappellent également que « la compétence de l’Union européenne en matière pénale est limitée » et que « l’exercice de la compétence en matière pénale relève dans une large mesure des compétences nationales respectives des vingt-sept Etats membres de l’Union ».

La Conférence de l’Union africaine a adopté, le 3 juillet 2009, lors de sa treizième session ordinaire, la décision sur l’utilisation abusive du principe de compétence universelle. Dans cette décision, la Conférence « exprime sa profonde inquiétude que des mises en accusation se poursuivent dans certains Etats européens contre des dirigeants et des personnalités africaines. A cette fin, elle demande l’arrêt immédiat de toute mise en accusation en attente ». Elle rappelle également « la nécessité de créer un organisme de réglementation international ayant compétence pour examiner et/ou traiter des plaintes ou des appels consécutifs à l’utilisation abusive du principe de compétence universelle par différents Etats ».

Lors de la quinzième session ordinaire de la Conférence de l’Union africaine, du 25 au 27 juillet 2010, à Kampala, l’UA a adopté une décision sur l’utilisation abusive de la compétence universelle. Dans cette décision, l’UA exhorte « l’Union européenne (UE) et ses Etats membres à prêter le concours nécessaire à l’Union africaine (UA) pour faciliter la recherche d’une solution durable à la question de l’utilisation abusive du principe de compétence universelle », elle exhorte également « l’Union européenne et ses Etats membres à mettre en œuvre les recommandations du Groupe d’experts techniques ad hoc UA-UE ». En outre, l’UA encourage ses Etats membres à sauvegarder les intérêts de l’Afrique durant les futures négociations qui se dérouleront au sein de l’Organisation des Nations Unies, au sujet du principe de la compétence universelle.

Du 30 au 31 janvier 2011, à Addis-Abeba, s’est tenue la seizième session ordinaire de la Conférence de l’Union africaine. Durant cette session, une nouvelle décision sur l’utilisation abusive du principe de compétence universelle a été adoptée. L’UA prend note des travaux réalisés au sein des Nations Unies et invite ses Etats membres à fournir au Secrétaire général de l’ONU les informations nécessaires sur la portée du principe de compétence universelle. Par ailleurs, elle incite « les Etats membres à appliquer le principe de réciprocité à l’égard des pays qui ont engagé des poursuites judiciaires contre les hauts fonctionnaires d’Etats africains et à accorder une assistance juridique mutuelle entre les Etats dans le cadre des enquêtes et de la poursuite de telles actions ».

La vingt-et-unième session ordinaire du Conseil exécutif de l’Union africaine s’est tenue, du 9 au 13 juillet 2012, à Addis-Abeba. Le Conseil a adopté une décision sur la Loi nationale type de l’Union africaine sur la compétence universelle en matière de crimes internationaux. L’UA y encourage les Etats membres à adopter ou à renforcer leurs législations nationales de compétence universelle sur la base de cette loi. En outre, elle invite la Commission à rechercher des voies et moyens, destinés à renforcer la capacité des Etats membres, afin de leur permettre d’accomplir les tâches et mandats prévus par la Loi nationale type.

Le principal objectif de la Loi nationale type de l’UA sur la compétence universelle en matière de crimes internationaux est la lutte contre l’impunité ; le texte mentionne également l’application des immunités des représentants étatiques étrangers (Préambule). En outre, le droit à un procès équitable y est garanti et des mesures de réparation des victimes de crimes internationaux sont prévues (article 2). Les crimes internationaux visés par cette loi sont le génocide, le crime contre l’humanité et le crime de guerre (articles 7 à 9). Par ailleurs, la présence du suspect sur le territoire d’un Etat n’est pas requise pour que celui-ci exerce sa compétence universelle (article 3). Cela étant, l’Etat sur lequel se trouve le suspect détient la priorité pour engager les poursuites (article 4). Enfin, la peine de mort est autorisée, de même que les peines d’emprisonnement supérieures à 20 ans (article 13).

II. Les développements au sein de l’Union européenne

Dans le cadre du partenariat entre l’Afrique et l’Union européenne, défini en décembre 2007 à Lisbonne, des rencontres ministérielles ont eu lieu, le 16 septembre 2008, à Bruxelles (dixième réunion) et, les 20 et 21 novembre 2008, à Addis-Abeba (onzième réunion). Au cours de ces réunions, la question de la compétence universelle a été abordée. Les ministres ont souligné la nécessité de combattre l’impunité dans le cadre du droit international afin d’assurer que les personnes ayant commis des infractions graves, comme les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité, soient amenées devant un juge. Les ministres africains ont, par ailleurs, souligné qu’il existait des applications abusives du principe de compétence universelle qui mettaient en danger le droit international. Les deux parties (UA et UE) ont reconnu que le problème de la compétence universelle pourrait avoir des conséquences négatives sur les relations entre leurs Etats membres. Finalement, les ministres « sont convenus de poursuivre les discussions sur la question [ultérieurement] et de mettre en place un groupe d’experts techniques ad hoc pour clarifier les compréhensions des deux parties du principe de compétence universelle, et en faire rapport à la prochaine réunion ministérielle » (Communiqué de la 11e réunion ministérielle entre l’Union africaine et l’Union européenne tenue à Addis-Ababa le 20 et 21 novembre 2008 (en anglais)).

Le 21 octobre 2008, une question parlementaire a été posée à la Commission européenne par Raül Romeva i Rueda (Verts/ALE). Celle-ci se référait à la décision adoptée par la Conférence de l’Union Africaine lors de sa onzième session ordinaire. La question concernait plus particulièrement la position de la Commission concernant la compétence universelle.

Le 26 novembre 2008, Monsieur Louis Michel, Commissaire européen au Développement et à l’Aide humanitaire, a répondu à la question parlementaire au nom de la Commission. Il a commencé par rappeler que la Commission européenne s’est déjà prononcée sur la décision de la Conférence de l’Union africaine lors de la dixième réunion ministérielle entre l’Union africaine et l’Union européenne, tenue le 16 septembre 2008, à Bruxelles. Monsieur Michel a ensuite souligné que le recours à la compétence universelle relève du champ de compétence des Etats membres de l’Union européenne, de leurs législations et de leurs juridictions et pas du champ d’action de l’Union européenne.

Le 28 avril 2009, la douzième réunion ministérielle entre l’Union africaine et l’Union européenne s’est tenue à Luxembourg. Les ministres ont pris note lors de cette réunion du rapport du groupe d’experts techniques ad hoc, chargé de clarifier les compréhensions respectives des Etats en ce qui concerne le principe de compétence universelle.

Dans ce rapport, rendu le 16 avril 2009, le groupe d’experts techniques affirme que les Etats membres de l’Union européenne « paraissent considérer que l’exercice de la compétence universelle constitue une mesure importante, à laquelle il est fait recours en dernier ressort, qui est nécessaire pour que les auteurs de crimes graves de portée internationale ne demeurent pas impunis lorsque l’Etat dans lequel le crime est présumé avoir été commis et l’Etat – ou les Etats – dont le suspect ou les victimes possèdent la nationalité n’ont manifestement pas la volonté ou la capacité d’exercer des poursuites ».

Les experts indépendants rappellent également que « la compétence de l’Union européenne en matière pénale est limitée » et que « l’exercice de la compétence en matière pénale relève dans une large mesure des compétences nationales respectives des vingt-sept Etats membres de l’Union ».

III. Les développements au sein des Nations Unies

Insatisfaite des développements relatifs à la compétence universelle au sein des institutions africaines et européennes, l’Union africaine a décidé de déplacer le débat vers l’Organisation des Nations Unies. Par une lettre datée du 21 janvier 2009, la Mission permanente de la République-Unie de Tanzanie auprès de l’Organisation des Nations Unies a demandé, conformément à l’article 15 du Règlement intérieur de l’Assemblée générale et au nom du Groupe des États d’Afrique, l’inscription à l’ordre du jour de la soixante-troisième session d’une question additionnelle intitulée « Utilisation abusive du principe de compétence universelle ». Le Représentant permanent de la République-Unie de Tanzanie considère qu’il faut que « la communauté internationale établisse des règles et des démarches claires qui pourraient être prises en considération pour aider à l’application du principe de compétence universelle et fournir un ensemble uniforme de règlements qui aideraient nos tribunaux nationaux à relever les défis que constitue la poursuite en justice des auteurs de violations des droits de l’homme internationaux. Il faut également clarifier, dans le droit international, les droits et les obligations des États au titre de cet important principe afin de limiter au minimum les risques d’abus et d’optimiser les avantages de la compétence extraterritoriale » (procès verbal A/63/PV.105 de la 105e séance de la 63e session de l’Assemblée générale des Nations Unies adoptée le 14 septembre 2009).

Lors de sa deuxième séance plénière, le 18 septembre 2009, l’Assemblée générale, sur la recommandation du Bureau, a donc inscrit la question intitulée « Portée et application du principe de compétence universelle » à l’ordre du jour de sa soixante-quatrième session (point 84) et a renvoyé la question de la compétence universelle à la Sixième Commission (questions juridiques).  La Sixième Commission a examiné la question à ses 12e, 13e et 25e séances, les 20 et 21 octobre et le 12 novembre 2009. Ses débats sont consignés dans les comptes rendus analytiques correspondants.

Lors de sa soixante-quatrième session, l’Assemblée générale a, dans une résolution du 16 décembre 2009, « prié le Secrétaire général d’inviter les Etats Membres à présenter, avant le 30 avril 2010, des indications et des observations sur la portée et l’application du principe de compétence universelle, y compris des indications relatives aux traités internationaux applicables pertinents, à leurs règles de droit interne et à la pratique de leurs tribunaux, et à établir, à partir de ces indications et de ces observations, un rapport qu’il lui communiquera à sa soixante-cinquième session » (Procès verbal A/64/PV.64 de la 64e séance de la 64e session de l’Assemblée générale des Nations Unies adopté le 16 décembre 2009). 

Le 29 juillet 2010, le Secrétaire général des Nations Unies a établi un rapport relatif à la portée et l’application du principe de compétence universelle, sur la base des indications et observations fournies par les Etats membres conformément à la résolution de 2009. La première partie du rapport met en exergue la définition et l’intérêt du principe de compétence universelle ainsi que les distinctions à opérer avec d’autres notions. La seconde partie du rapport expose la portée et l’application de la compétence universelle au travers du droit interne, des traités internationaux et de la jurisprudence s’y rapportant.

Suite à cet important travail de systématisation, un nouveau projet de résolution relatif à la portée et l’application du principe de compétence universelle fût soumis par le Ghana et examiné par la Sixième Commission :

L’Assemblée générale des Nations Unies a, dans une résolution du 6 décembre 2010, réaffirmé sa volonté de combattre l’impunité et décidé que « la Sixième Commission continuera d’examiner l’étendue et l’exercice de la compétence universelle ». En outre, l’Assemblée générale a invité les Etats membres à présenter, avant le 30 avril 2011, des indications et des observations sur la portée et l’application du principe de compétence universelle, y compris des indications relatives aux traités internationaux applicables pertinents, à leurs règles de droit interne et à la pratique de leurs tribunaux (Procès verbal A/65/PV.57 de la 57e séance de la 65e session de l’Assemblée générale des Nations Unies adopté le 6 décembre 2010).

Le 20 juin 2011, comme l’année précédente, le Secrétaire général des Nations Unies a rédigé un rapport relatif à la compétence universelle au moyen des informations soumises par les Etats membres. Celui-ci est principalement consacré aux observations de différents gouvernements ainsi qu’aux commentaires d’autres observateurs (UA, CICR, …) sur le sujet. Enfin, comme dans le précédent rapport, de nombreux tableaux ont été dressés pour plus de clarté et de lisibilité. Quelques mois plus tard, le 16 août 2011, un addendum à ce rapport à été publié à propos des observations de la République dominicaine et de Cuba.

La Sixième Commission a, ensuite, pris le relai en examinant et débattant de la question de la portée et l’utilisation de la compétence universelle :

A l’issue de ce processus, une nouvelle résolution fut adoptée par l’Assemblée générale, le 9 décembre 2011 (Procès verbal A/66/PV.82 de la 82e séance de la 66e session de l’Assemblée générale des Nations Unies adopté le 9 décembre 2011).

Conformément à la résolution de 2011, les Etats membres et les observateurs intéressés ont transmis des informations et observations relatives à la compétence universelle au Secrétaire général. Le 28 juin 2012, un nouveau rapport sur la portée et l’application de la compétence universelle fût rédigé. Le sujet a ensuite été traité par la Sixième Commission. Les débats qui s’y sont déroulés ont débouché sur l’adoption d’une résolution, le 14 décembre 2012.

A l’heure actuelle, la Sixième Commission examine toujours la portée et l’application du principe de compétence universelle.